NTI: Issues and Analysis: U.S.-Russian Civilian Nuclear Cooperation Agreement (Russian)

Выступая на пресс-конференции в ходе саммита �Группы восьми� в Санкт-Петербурге 15 июля 2006 года, президент Российской Федерации Владимир Путин и президент Соединенных Штатов Америки Джордж Буш объявили о намерении двух стран начать в ближайшее время переговоры по достижению соглашения о сотрудничестве в области мирного использования ядерной энергии.[1] Это заявление свидетельствует о переменах в многолетней оппозиции США к заключению подобного рода соглашения с Россией, что является новой позицией, принятой ранее в 2006 году и подчеркнутой в заявлении Белого дома от 7 июля 2006 года.[2] В случае достижения соглашения, договор позволит сотрудничество по широкому спектру вопросов, включая разработку усовершенствованных реакторных технологий, производство смешанного оксидного топлива (МОКС-топливо � смесь оксидов плутония и урана), а также хранение и возможную переработку отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) американского производства в России. Администрация Джорджа Буша также выражает надежду, что соглашение поможет продвижению американской инициативы �Глобальное партнерство по ядерной энергии� (GNEP), объявленной в феврале 2006 года с целью способствовать использованию ядерной энергии в качестве альтернативы ископаемым видам топлива и ограничить распространение определенных видов ядерных объектов, представляющих значительную угрозу распространения оружия массового поражения (ОМП).

Президенты США и России Джордж Буш и Владимир Путин обмениваются рукопожатием перед двусторонней встречей в рамках саммита �Группы восьми� в комплексе Константиновского дворца в Стрельне, Россия, 15 июля 2006 года.

Переговоры

Перспектива достижения формального соглашения в сфере сотрудничества в ядерной энергетике была предметом переговоров между США и Россией с 1990-х годов. Однако, опасения США по поводу оказания Россией помощи Ирану в развитии ядерной программы завели переговорный процесс в тупик. Например, США, до недавнего времени, возражали против строительства Россией атомной электростанции (АЭС) в Бушере, Иран. Вашингтон обвинил Россию в содействии Ирану в проводимых разработках, которые могут быть использованы в производстве ядерного оружия, и ввел санкции против нескольких российских институтов и компаний, которые подозреваются в оказании помощи Ирану в приобретении ядерных и баллистических ракетных технологий, а также специальных знаний. Вашингтон также обвинил Россию в нежелании применить более жесткие меры в отношении Тегерана с целью убедить его прекратить программы по обогащению урана, которые, в конечном итоге, могут обеспечить Иран материалом, необходимым для производства ядерного оружия.[3] Однако, начиная с 2002 года, когда в результате инспекций Международного агентства по атомной энергетике (МАГАТЭ) стали очевидными масштаб иранской ядерной программы и амбиции страны, Россия стала склоняться к тому, чтобы оказать давление на Иран в целях свертывания его ядерной программы.

Осенью 2005 года, например, Россия выступила с предложением, согласно которому Иран прекращает свои программы по обогащению урана в обмен на гарантии от России обогащать на своей территории весь уран, необходимый для иранских АЭС. Несмотря на отказ Ирана от российского предложения, в январе 2006 года президент Путин представил более широкую инициативу по нераспространению, которая также была всецело нацелена на Иран и предусматривала создание международных центров по предоставлению услуг ядерного топливного цикла. Россия выразила готовность создать первый подобный центр в России. Эти центры обеспечивали бы стран-участниц всеми услугами ядерного топливного цикла, включая обогащение урана, производство нового ядерного топлива, а также хранение и переработку ОЯТ.[4] Дополнительно к этим усилиям, направленным на то, чтобы убедить Иран воздержаться от продолжения работ по обогащению урана, Россия присоединилась к США во время голосования в Совете управляющих МАГАТЭ, прошедшем в феврале 2006 года, для передачи вопроса о несоблюдении Ираном Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) на рассмотрение Совета безопасности Организации Объединенных Наций (ООН).

В то время как российская и американская политика в отношении иранской ядерной программы начали совпадать, изменилась и официальная позиция США относительно сотрудничества России с Ираном в ядерной сфере. Белый дом стал рассматривать роль России в разрешении продолжающегося иранского ядерного кризиса как более конструктивную.[5]

На фоне этого, в ходе визита главы Федерального агентства по атомной энергетике Российской Федерации (Росатом) Сергея Кириенко в Вашингтон в мае

2006 года, США и Россия достигли принципиальной договоренности о начале переговоров по двустороннему соглашению о ядерном сотрудничестве. Однако, поддержка Вашингтоном усилий направленных на достижение соглашения и дальнейшее развитие предстоящих переговоров, вероятнее всего, будут зависеть от позиции России в Совете безопасности ООН в отношении иранской ядерной программы.

Как полагают некоторые официальные лица США, будущее переговоров будет также зависеть от реакции Москвы на антидемпинговые санкции, введенные на поставки российского урана в США. Официальные лица США заявляют, что, в случае, если Россия напрямую оспорит правомерность введения санкций, США будет непросто заключить соглашение, способствующее расширению двусторонней ядерной торговли.[6] Тем не менее, этот вывод является необоснованным, учитывая, что Сергей Кириенко не раз выражал свое несогласие с санкциями и обсуждал этот вопрос с министром торговли США в ходе своего визита в Вашингтон в мае 2006 года. Более того, российская компания-экспортер ядерного топлива �Техснабэкспорт� уже подала иск против Министерства торговли США в американский Суд международной торговли, что произошло до того, как две страны объявили о решении начать переговоры по соглашению о ядерном сотрудничестве.[7]

Непосредственные переговоры могут длиться месяцы, если не годы, даже, несмотря на широкую поддержку, направленную на заключение соглашения. В предыдущих случаях, переговоры о заключении подобного рода соглашений между США и другими странами длились в среднем от девяти месяцев до нескольких лет. По оценкам специалистов, переговоры по американо-российскому соглашению о сотрудничестве в ядерной сфере займут от одного до двух лет. Как только соглашение будет достигнуто, оно должно быть рассмотрено Конгрессом США. Несмотря на то, что процедуры одобрения ядерного соглашения с другой ядерной страной проще, чем с неядерной страной, некоторые специалисты полагают, что на рассмотрение и одобрение соглашения Конгрессом США могут потребоваться дополнительные шесть месяцев.[8]

Требования и возможности

Согласно статье 123 закона США об атомной энергии, США следует заключить официальное соглашение с другой страной до начала двустороннего гражданского ядерного сотрудничества. Несмотря на то, что некоторые американо-российские проекты в ядерной сфере могут осуществляться в силу различных исключений, сотрудничество, которое включает в себя передачу большинства ядерных материалов или оборудования, требует заключения �Соглашения 123�, подробно описывающего конкретные условия, на основании которых будут предоставляться материалы или оборудование.[9] Эти условия гарантируют, что страны-покупатели будут применять материалы и оборудование исключительно в мирных целях, что США оставляют за собой право давать разрешение на передачу любых предметов в рамках соглашения третьим странам, а также, что США имеют право давать разрешение на любое обогащение или переработку материалов или оборудования американского производства, которые будут передаваться в рамках соглашения.

Новое соглашение для Вашингтона и Москвы является возможностью сотрудничества в ряде вопросов. Одной из наиболее интересных сфер сотрудничества является область исследований и разработки новых видов реакторов. В этой сфере у России имеется больше практического опыта по сравнению с США. Однако, согласно мнению некоторых экспертов, Россия заинтересована в �поддержке и сотрудничестве� с США для того, чтобы поставить на международный рынок концепции нового реактора. [10] Новое соглашение будет также способствовать российскому сотрудничеству в этой области в рамках возглавляемой США инициативы �Глобальное партнерство по ядерной энергии�. Цель инициативы, которая была объявлена министром энергетики США Сэмюелом Бодманом в феврале 2006 года, является продвижение применения ядерной энергии и, в то же время, ограничение ее потенциала, способного привести к распространению. Одна из целей инициативы � создание технологий, устойчивых к распространению, включая новые бридерные реакторы (реакторы на быстрых нейтронах), которые бы утилизировали использованное в традиционных реакторах ядерное топливо. Это бы уменьшило количество плутония, остающегося в топливе использованного реактора и, быть может, не только сократило риски распространения, но и количество отходов, которые требуют долгосрочной переработки.

Американо-российское соглашение должно также способствовать участию России в разработке реакторов нового поколения в рамках Международного форума �Поколение IV� (МФП). Политическая группа МФП проголосовала в июне 2006 года за принятие России в члены этой организации.

Соглашение предоставит США правовую основу для обогащения урана американского производства на российских объектах, в случае, если новые возможности по обогащению урана в США не смогут быстро отвечать предполагаемому спросу. В настоящее время в США действует лишь один завод по обогащению урана в г. Падука, штат Кентукки, и хотя существуют планы по строительству новых объектов, строительство еще не началось.

Помимо этого, соглашение создаст правовую основу для США санкционировать передачу в Россию ОЯТ, которое было произведено в США, а затем использовано в странах третьего мира для выработки электричества.[11] Россия рассматривала возможность импорта ОЯТ для хранения и переработки более десяти лет и, в 2001 году приняла закон, разрешающий импорт иностранного ОЯТ.[12] По оценкам российских властей, оказание услуг по утилизации ОЯТ может обеспечить доход до 20 миллиардов долларов в виде сборов от Южной Кореи, Тайваня и других возможных стран-клиентов, не имеющих постоянных хранилищ ядерных отходов. Однако, сбыт большей части ОЯТ, находящегося во владении потенциальных стран-клиентов � доля, возможно составляющая до 95% � находится под контролем США.[13] Американо-российское соглашение откроет этот рынок для России и доходы от хранения и переработки иностранного ОЯТ помогут внедрить амбициозные планы по реализации реформ в ядерной индустрии, недавно одобренные президентом Путиным.[14]

США заинтересованы в возможном хранении ОЯТ в России, т.к. эта договоренность может способствовать реализации инициативы �Глобальное партнерство по ядерной энергии�. Одна из главных целей инициативы � сделать все возможное для того, чтобы страны, которые в настоящее время не имеют объектов по обогащению или переработке урана, отказались от получения таких возможностей. Более того, в соответствии с этой частью инициативы (ГПЯЭ), эти страны получат обогащенное урановое топливо, произведенное в странах, которые уже имеют заводы по обогащению, и будут передавать отработанное топливо другим странам, у которых имеются объекты по переработке, таким как Франция, Япония, или Россия. Россия будет важным звеном в реализации программы, т.к. администрация Буша не предполагает возможным хранение иностранного ОЯТ в США по внутриполитическим соображениям.

Россия твердо придерживается принципа необходимости получения больших потенциальных доходов от переработки ОЯТ, что в течение долгого времени рассматривалось в качестве основы долгосрочного интереса России в хранении ОЯТ. Поэтому, неожиданные заявления официальных представителей Росатома в

июле 2006 года о том, что Россия никогда не будет импортировать иностранное ОЯТ, стали сюрпризом. Эти заявления вызвали вопросы о преимуществах американо-российского соглашения о сотрудничестве в ядерной сфере, особенно инициативы �Глобальное партнерство по ядерной энергии�. Хотя официальный представитель Росатома заявил, что Россия изменила свою позицию и больше не заинтересована в переработке или хранении ОЯТ, подобные заявления могут быть попыткой временно успокоить группы, выступающие против ввоза ОЯТ по экологическим соображениям. Более того, принимая во внимание интерес США к российским технологиям, а также важность хранения ОЯТ в контексте реализации инициативы �Глобальное партнерство по ядерной энергии�, Росатом возможно использует вопрос об обращении с ОЯТ в качестве �козырной карты� для создания более благоприятных условий для России в предстоящих переговорах.

Источники
[1] President Bush and Russian President Putin Participate in Press Availability," July 15, 2006, Office of the Press Secretary, The White House website, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/07/20060715-1.html.
[2] Peter Baker, "U.S. and Russia to Enter Civilian Nuclear Pact," Washington Post, July 8, 2006, p. A01.
[3] Uranium enrichment is the process by which U-235, the primary fissile isotope of uranium, is concentrated above its naturally occurring rate of 0.7 percent. Low-enriched uranium (LEU), enriched to between three and five percent U-235, is used as fuel for most modern nuclear power reactors, but uranium enrichment technology can also be used to produce highly enriched uranium (HEU) containing 80-90 percent U-235, suitable for nuclear weapons.
[4] In states not possessing nuclear weapons, uranium enrichment and spent fuel reprocessing are considered to pose significant proliferation risks because they can provide access to weapons-usable nuclear material. The Russian Nuclear Center proposal would concentrate such activities in a state already possessing nuclear weapons and thus limit the introduction of enrichment and reprocessing facilities in other, non-nuclear weapon states.
Spent fuel reprocessing is also known as plutonium separation, because it is a process of recovering plutonium that was produced in reactor fuel as a by-product of reactor operations. Plutonium can be used in MOX fuel in nuclear power plants, but like highly enriched uranium, it can also be used for the core of a nuclear weapon. Spent fuel can be stored indefinitely or reprocessed.
[5] "U.S. and Russia to Enter Civilian Nuclear Pact"; Judith Ingram, "Russia, U.S. Expected to Move Forward on Civilian Nuclear Cooperation," AP, July 8, 2006.
[6] CNS interview with U.S. government official (name withheld by request), Washington, D.C., July 2006.
The United States imposed anti-dumping sanctions against Russia in the 1990s, when Russia and other former Soviet Republics started supplying cheap uranium to the world market. Antidumping duties now apply to nuclear materials exported by Russia to the United States, as the production of enriched uranium is subsidized in Russia, and the U.S. Department of Commerce considers its price below the fair market value. Russia can currently sell natural uranium and LEU in the United States without import duty only through the U.S. Enrichment Corporation (USEC), within the HEU-LEU Program (see note [9]).
U.S. officials believe that Russia would like to sell enriched uranium for nuclear power plant fuel on the open market, which it believes would be more lucrative than the sales to USEC under the HEU-LEU Program, but from which it is barred because of the Commerce Department antidumping sanctions. Russia has argued, however, that the most valuable component of the product is the enrichment work (separative work units or SWU's) that went into the product, which in international commerce is treated as distinct from the uranium itself. Russia believes that enrichment is a service, not a commodity, and that U.S. anti-dumping laws do not apply to such services.
[7] "Tekhsnabeksport podal isk v amerikanskiy sud na Mintorg SShA po voprosu antidempingovyh poshlin na rossiyskuyu uranovuyu produktsiyu [Tekhsnabeksport Filed a Lawsuit in U.S. Court Against the U.S. Department of Commerce Concerning Anti-Dumping Duties on Russian Uranium]," RIA, July 13, 2006.
[8] "U.S., Russia to Pursue Nuclear Cooperation, Effect on GNEP Mixed," Nuclear Fuel Cycle Monitor, July 17, 2006, Special Edition.
[9] The Russia-U.S. HEU-LEU Program, also known as the Megatons to Megawatts program, is one case in which an exception from the requirements of Section 123 is being used to allow the return of natural uranium to Russia as compensation for the uranium it uses in downblending HEU from dismantled nuclear warheads and producing LEU. HEU-LEU Program is the first nonproliferation initiative with a commercial basis. Under the agreement, Russia is converting 500 metric tons of HEU formerly used in nuclear warheads, into LEU. LEU is then sold in the United States by a commercial firm, USEC, Inc., which serves as agent for the U.S. government and resells the material for further fuel fabrication. For details of the HEU-LEU Program, see "Russia: Overview of the US-Russian HEU-LEU Program" at http://www.nti.org/db/nisprofs/russia/fissmat/heudeal/heudeal.htm.
Other activities that might be carried out without a comprehensive agreement are transfers of technology--blueprints, computer simulations, and manuals. See "Momentum Builds for Start of Talks on U.S.-Russian Nuclear Cooperation Pact," Nuclear Fuel, June 5, 2006, vol. 31, # 12.
[10] "Russia, U.S. Expected to Move Forward on Civilian Nuclear Cooperation."
[11] U.S. Atomic Energy Act, Section 123. Cooperation with Other Nations, (5).
[12] Philipp Bleek, "Russian Duma Passes Bill Allowing Import of Spent Fuel," Arms Control Today 31 (July/August 2001) http://www.armscontrol.org/act/2001_07-08/dumajul_aug01.asp.
[13] "U.S. and Russia to Enter Civilian Nuclear Pact."
[14] For information on the reform of Russia's nuclear industry, please see "Reform of Russian Nuclear Industry Takes Shape," WMD Insights, April 2006, at http://www.wmdinsights.com/I4/R3_ReformOfRussian.htm.
[15] CNS interview with U.S. official (name withheld by request), Washington, D.C., July 2006.
[16] "U.S., Russia to Pursue Nuclear Cooperation, Effect on GNEP mixed."

This material is produced independently for NTI by the Center for Nonproliferation Studies at the Monterey Institute of International Studies and does not necessarily reflect the opinions of and has not been independently verified by NTI or its directors, officers, employees, agents. Copyright � 2003 by MIIS.